1. Giriş
Kamu
otoritelerinin ekonomik hayattaki düzenleyici rolünün gereksinimi, piyasa
istikrarı ve rekabetin korunması açısından zorunlu bir müdahale biçimi olarak
kabul edilmektedir. Bu kapsamda, bu işlevi Türkiye’de yerine getiren otorite
Rekabet Kurulu olup, buna ilişkin temel yasal düzenleme ise 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’dur. Rekabet Kurulu, 4054 sayılı Kanun ile
birtakım yetkiler ile donatılmıştır. Bu yetkilerden biri 4054 sayılı Kanun’un
15. maddesinde yer alan yerinde inceleme yetkisidir. İşbu yetkinin gerek
kullanım şekli gerekse niteliği; mülkiyet hakkı, haberleşme ve iletişim
özgürlüğü, özel hayatın gizliliği, konut dokunulmazlığı gibi temel hak ve
özgürlüklere doğrudan müdahale teşkil edebilecek niteliktedir. Bu makalede
Rekabet Kuruluna tanınan yerinde inceleme yetkisinin konut dokunulmazlığına
ihlal niteliği değerlendirilecektir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un “Yerinde İnceleme” başlıklı 15. maddesi; Kurul’a, 4054 sayılı Kanunun
kendisine verdiği görevleri yerine getirirken gerekli gördüğü hallerde,
teşebbüs ve teşebbüs birliklerinde incelemelerde bulunma yetkisi tanımaktadır.
Kanuna göre; belirtilen
amaçla, Rekabet Kurulu teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin, defterlerini,
fiziki ve elektronik ortam ile bilişim sistemlerinde tutulan her türlü
verilerini ve belgelerini inceleyebilir, bunların kopyalarını ve fiziki
örneklerini alabilir, belirli konularda yazılı veya sözlü açıklama isteyebilir,
teşebbüslerin her türlü mal varlığına ilişkin mahallinde incelemeler yapabilir.
İnceleme, Kurul emrinde çalışan uzmanlar tarafından yapılır. Uzmanlar
incelemeye giderken yanlarında incelemenin konusunu, amacını ve yanlış bilgi
verilmesi halinde idari para cezası uygulanacağını gösteren bir yetki belgesi
bulundururlar. İlgililer istenen bilgi, belge, defter ve sair vasıtaların
suretlerini vermekle yükümlüdür. Yerinde incelemenin engellenmesi veya
engellenme olasılığının bulunması durumunda sulh ceza hâkimi kararı ile yerinde
inceleme yapılır.
Buradan
anlaşılan, 4054 Sayılı Kanun, genel olarak Rekabet Kurulu’na herhangi bir hâkim
kararı, onayı aranmaksızın Kurul kararı ile teşebbüslerin her türlü mal
varlığına ilişkin mahallinde inceleme yapma yetkisi tanımaktadır. Yine Kurul bu
incelemenin zorlaştırıldığı, engellendiği hallerde idari para cezası kesme
yetkisine de sahiptir.
Anayasanın 21. maddesi “Kimsenin konutuna dokunulamaz. Millî güvenlik, kamu
düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâkın korunması
veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya
birkaçına bağlı olarak usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça; yine bu
sebeplere bağlı olarak gecikmesinde sakınca bulunan hallerde de kanunla yetkili
kılınmış merciin yazılı emri bulunmadıkça; kimsenin konutuna girilemez, arama
yapılamaz ve buradaki eşyaya el konulamaz. Yetkili merciin kararı yirmi dört
saat içinde görevli hâkimin onayına sunulur. Hâkim, kararını el koymadan
itibaren kırk sekiz saat içinde açıklar; aksi halde, el koyma kendiliğinden
kalkar.” düzenlemesini
içermektedir. Her ne kadar, Anayasanın 21. maddesi konut dokunulmazlığı başlığı
taşımakta ise de, temel hak ve özgürlüklerden birini düzenleyen bu hükme bağlı
olarak, işyeri dokunulmazlığının da karşımıza çıkacağı açıktır.
2. 23/3/2023 Tarihli, Ford Otomotiv Sanayi Anonim
Şirketi (B. No: 2019/40991) Anayasa Mahkemesi Başvurusu
Rekabet Kurulu’nun yerinde inceleme yetkisinin Anayasanın 21.
maddesinde yer alan konut dokunulmazlığına ihlal teşkil edip etmediğinin
tespiti için öncelikle Rekabet Kurulu tarafından yerinde inceleme
gerçekleştirilecek, teşebbüs mahallerinin işyeri niteliği göz önünde
bulundurulmalı ve bunun nitelendirilmesi yapılmalıdır. Anayasa Mahkemesi
tarafından, yapılan 23/3/2023 Tarihli, Ford Otomotiv Sanayi Anonim Şirketi (B. No:
2019/40991) başvuru incelemesinde de ihlalin tespiti için yerinde incelemenin
yapıldığı yerin nitelendirilmesi yapılmıştır. [1]
Konut kavramı genellikle özel yaşamın ve aile
yaşamının geliştiği maddi olarak belirlenmiş yer olarak tanımlansa da işyerlerini
de kapsamakta; bu bağlamda bir kişinin mesleğini sürdürdüğü bürosu, özel bir
kişinin işlettiği şirketin faaliyetlerinin yürütüldüğü kayıtlı merkezi, tüzel
kişilerin kayıtlı merkezleri, şubeleri ve diğer işyerleri de bu kapsamda
değerlendirilebilmektedir. [2]
Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi ve Anayasa Mahkemesi kararlarında konut dokunulmazlığı
hakkı, işyerlerini de kapsayacak şekilde geniş yorumlanmaktadır. Anayasa
Mahkemesinin 2019/40991
başvuru numaralı değerlendirmesinde de de konut dokunulmazlığı hakkının geniş
yorumlandığı görülmektedir. Kararda; bir kişinin mesleğini sürdürdüğü
bürosu, özel bir kişinin işlettiği şirketin faaliyetlerinin yürütüldüğü kayıtlı
merkezi, tüzel kişilerin kayıtlı merkezleri, şubeleri ve diğer işyerlerinin
“konut” kapsamında değerlendirilebileceği şeklinde kanaate yer verilmiştir. [3]
4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinde sayılan
yetkiler gözetildiğinde yerinde incelemenin somut olaylarda tezahür etme
şeklinin çoğu zaman; teşebbüsün yönetim işlerini yürüttüğü merkez, şube ve
tesislerinde yapılan bir faaliyet olduğu anlaşılmaktadır. Bu kapsamda, teşebbüslerin
yönetim işlerinin yürütüldüğü kısımlar ile çalışma odaları gibi herkesin
serbestçe giremediği alanların konut sayılacağı hususunda tereddüt
bulunmamaktadır. Bunun karşıt çıkarımı olarak ise, herkes için açık bir alan
olarak var olan iş yerleri için ise yerinde inceleme yetkisinin konut
dokunulmazlığına ihlal oluşturmayacağı düşünülebilir. Fakat yine Rekabet
Kuruluna tanınan yerinde inceleme yetkisinin amacı itibari ile yerinde
incelemenin çoğunlukla herkese açık olmayan iş yerleri ve iş yeri uzantılarında
meydana geleceği açıktır.
Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasının
ikinci cümlesinde, usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça kimsenin
konutuna girilemeyeceği, konutunda arama yapılamayacağı, buradaki eşyaya el
konulamayacağı belirtilmiştir. Aynı fıkrada, gecikmesinde sakınca bulunan
hâllerde ise doğrudan hâkim kararı yerine kanunla yetkili kılınmış merciinin
yazılı emrinin yeterli görülebileceği ifade edilmiş, yetkili merciinin
kararının yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulması zorunluluğu
öngörülmüştür. Öte yandan el koyma hâline özgü olarak hâkimin kararını el
koymadan itibaren kırk sekiz saat içinde açıklaması yükümlülüğü ihdas edilmiş,
aksi takdirde el koymanın kendiliğinden kalkacağı düzenlenmiştir.
4054 sayılı Kanun'un 15. maddesi kapsamında ise Rekabet
Kurumunun yerinde inceleme yapabilmesinin kural olarak hâkim kararına bağlı olmadığı
görülmektedir. Rekabet Kuruluna hâkim kararı olmaksızın konut sayılan alanlara
girebilme yetkisi tanınmıştır. 4054 sayılı Kanun’da hâkim kararının yerinde
incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması hâlleriyle
sınırlı olarak gerektiği düzenlenmiştir. Anayasa'nın 21. maddesinin birinci
fıkrasında, açıkça, gecikmesinde ancak sakınca bulunan hâllerde doğrudan hâkim
kararı yerine kanunla yetkili kılınmış merciinin yazılı emrinin yeterli
görülebileceği belirtilmiştir. Kurulun emriyle yerinde inceleme yapılabilmesini
gecikmesinde sakınca bulunan hâllere münhasır kılmayan düzenlemenin Anayasa'nın
21. maddesine uygun olduğu söylenemeyecektir.
Anayasa Mahkemesi, 23/3/2023
tarihinde, Ford Otomotiv Sanayi Anonim Şirketi (B. No: 2019/40991)
başvurusunda; 4054 sayılı Kanun’un 15. maddesi kapsamında gerçekleştirilen
yerinde inceleme ile Anayasa’nın 21. maddesinde güvence altına alınan konut
dokunulmazlığı hakkına müdahale teşkil ettiği yönünde değerlendirme yapmıştır.
Bu müdahalenin, ihlal oluşturup oluşturmadığına yönelik değerlendirmede temel
hak ve hürriyetlere yönelik sınırlandırmaların Anayasanın sözüne aykırı
olamayacağından bahsedilmiştir. Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasında,
gecikmesinde ancak sakınca bulunan hâllerde doğrudan hâkim kararı yerine
kanunla yetkili kılınmış mercinin yazılı emrinin yeterli görülebileceği
belirtilmişken kurulun emriyle yerinde inceleme yapılabilmesini gecikmesinde
sakınca bulunan hâllere münhasır kılmayan düzenlemenin Anayasa'nın 21.
maddesine uygun olmadığı kanaatine ulaşılmıştır. [3]
Söz konusu kararın ilgili kısmı aynen;
“56. Somut olayda rekabet uzmanlarınca başvurucunun işyerinde 4054 sayılı
Kanun'un 15. maddesi uyarınca yerinde
inceleme yapılmıştır. Anılan maddede düzenlenen yerinde inceleme,
Kurul yetkililerinin teşebbüslerin veya teşebbüs birliklerinin işyerlerine
giderek mahallinde inceleme yapmasıdır. Bu kapsamda Kurul yetkilileri
teşebbüsün defterlerini, fiziki ve elektronik ortam ile bilişim sistemlerinde
tutulan her türlü verilerini ve belgelerini inceleyebilir; bunların kopyalarını
ve fiziki örneklerini alabilir, belirli konularda yazılı veya sözlü açıklama
isteyebilir, teşebbüslerin her türlü mal varlığına ilişkin olarak mahallinde
incelemeler yapabilir.
57. 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinde sayılan yetkiler gözetildiğinde
yerinde incelemenin teşebbüsün yönetim işlerini yürüttüğü merkez, şube ve
tesislerinde yapılan bir faaliyet olduğu anlaşılmaktadır. Teşebbüslerin yönetim
işlerinin yürütüldüğü kısımlar ile çalışma odaları gibi herkesin serbestçe
giremediği alanların konut sayılacağı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.
58. Somut olayda ön araştırma yapmak üzere yetkilendirilen rekabet
uzmanları 29/7/2009 tarihinde başvurucunun Kocaeli'nin Gölcük ilçesindeki
adresine gelerek yerinde inceleme yapmıştır. Yapılan inceleme sonucu şirket
personelinin bilgisayarından temin edilen elektronik postalardan oluşan 78
yaprak belge teslim alınmıştır. Ayrıca somut olayda 4054 sayılı Kanun'un 15.
maddesi bir bütün olarak incelendiğinde yerinde incelemeye kolaylık sağlamanın
müteşebbise kanuni bir yükümlülük olarak yüklendiği anlaşılmaktadır. Nitekim
anılan Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, bu yükümlülüğün
ihlali durumunda müteşebbise para cezası uygulanması öngörülmektedir.
59. Dolayısıyla Şirket yetkililerinin bilgisayarlarından belge temin
edildiği hususu da gözetildiğinde başvurucunun işyerinde yapılan incelemenin
konut dokunulmazlığı hakkına müdahale teşkil ettiği değerlendirilmiştir.
…
62. Nitekim Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasının ikinci
cümlesinde, usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça kimsenin konutuna
girilemeyeceği, konutunda arama yapılamayacağı, buradaki eşyaya el
konulamayacağı belirtilmiştir. Aynı fıkrada, gecikmesinde sakınca bulunan
hâllerde ise doğrudan hâkim kararı yerine kanunla yetkili kılınmış mercinin
yazılı emrinin yeterli görülebileceği ifade edilmiştir. Bununla birlikte
yetkili mercinin kararının yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulması
zorunluluğu öngörülmüştür. Öte yandan elkoyma hâline özgü olarak hâkimin
kararını elkoymadan itibaren kırk sekiz saat içinde açıklaması yükümlülüğü
ihdas edilmiş, aksi takdirde elkoymanın kendiliğinden kalkacağı düzenlenmiştir.
63. 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesi incelendiğinde rekabet uzmanlarının
yerinde inceleme yapabilmesinin kural olarak hâkim kararına bağlı kılınmadığı
görülmektedir. Yukarıda açıklandığı üzere yerinde inceleme, çoğunlukla
müteşebbisin herkese açık olan tesislerinde değil Anayasa'nın 21. maddesi
uyarınca konut kapsamında değerlendirilen merkez, şube ve tesislerinde yapılan
bir faaliyettir. Dolayısıyla kural, rekabet uzmanlarına hâkim kararı olmadan da
konut sayılan alanlara girebilme yetkisi tanımaktadır. Kuralda hâkim kararı,
yerinde incelemenin engellenmesi veya engellenme olasılığının bulunması
hâlleriyle sınırlı olarak öngörülmektedir. Anayasa'nın 21. maddesinin birinci
fıkrasının ikinci cümlesinde düzenlenen özel güvence, kamu görevlilerinin
kişilerin konutlarına rızaları dışında girmek istediği her durumu kapsamakta
olup hâkim kararını, engellemenin veya engelleme ihtimalinin varlığına münhasır
kılan düzenleme sözü edilen güvenceye aykırılık teşkil etmektedir.
64. Öte yandan 4054 sayılı Kanun'un 15. maddesinde yerinde incelemenin
Kurul kararıyla yapılabileceği anlaşılmakta ise de yerinde incelemenin Kurulun
emriyle yapılmasının gecikmesinde sakınca bulunan hâllere münhasır kılınmadığı
görülmüştür. Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasında, gecikmesinde ancak
sakınca bulunan hâllerde doğrudan hâkim kararı yerine kanunla yetkili kılınmış
mercinin yazılı emrinin yeterli görülebileceği belirtilmiştir. Kurulun emriyle
yerinde inceleme yapılabilmesini gecikmesinde sakınca bulunan hâllere münhasır
kılmayan düzenlemenin Anayasa'nın 21. maddesine uygun olduğu söylenemeyecektir.
65. Kaldı ki bir an için Kurulun yerinde inceleme yapılması kararının
gecikmesinde sakınca bulunan hâllere münhasır olduğu kabul edilse bile Kurul
kararının yirmi dört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulması
zorunluluğunun bulunmaması da Anayasa'nın 21. maddesindeki ek güvenceyle uyumlu
değildir.
66. Somut olayda başvurucunun yerinde incelemeye yönelik olarak herhangi
bir engelleme girişiminde bulunmamış olması sebebiyle hâkim kararı
gerekmeksizin başvurucunun işyerinde yerinde inceleme yapılmıştır. 4054
sayılı Kanun'un 15. maddesine uygun olduğu anlaşılan bu uygulamanın Anayasa'nın
21. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki güvenceyi ihlal ettiği
açıktır.
67. Bu durumda başvurucunun konut dokunulmazlığı hakkına yapılan
müdahalenin Anayasa'nın 21. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesine
aykırı olduğu, konut dokunulmazlığı hakkının ihlal edildiği kanaatine
varılmıştır.”
şeklindedir.
3. Sonuç
Her ne kadar,
yerinde inceleme yetkisi kanun aracılığı ile Rekabet Kuruluna tanınan bir yetki
olsa da işbu yetkinin hakim onayına bağlı olmaması, 4054 sayılı Kanun’un 15. madde
hükmünde çok geniş ve sınırları belirsiz bir yetki tanımının yapılmış olması,
yerinde inceleme yetkisinin orantılı olmaması, yerinde inceleme yetkisine bağlı
olarak ihlale uğrayanların başvurabileceği etkin itiraz mekanizmalarının mevcut
bulunmaması, yerinde incelemenin engellenmesi ve zorlaştırılması halinde cezai
yaptırımla karşı karşıya kalınması gibi hususlar göz önüne alındığında Rekabet
Kurulu tarafından gerçekleştirilen yerinde incelemenin temel hak ve özgürlükler
kapsamında bir ihlale sebep olması muhtemeldir. Bu durum, 23/3/2023 tarihli, 2019/40991
başvuru numaralı Anayasa Mahkemesi kararı ile de açığa çıkmış ve belirlilik
kazanmış; Rekabet Kurulu yetkilerine, özellikle de yerinde inceleme yetkisine
başka bir açıdan, ki bu bakış açısı temel hak ve özgülüklerin ve anayasanın
öncelenmesi gerektiğine yöneliktir, bakılmasını sağlamıştır.
Stj. Av. Melda
İz
Kaynakça:
1. 23/3/2023
Tarihli, Ford Otomotiv Sanayi Anonim Şirketi (B. No: 2019/40991) Anayasa
Mahkemesi Başvurusu
2. Günay Dağ ve diğerleri [GK], B. No:
2013/1631, 17/12/2015, § 133; Mehmet Taşdemir, B. No: 2013/3436, 18/5/2016, §
55)
3. (Petri
Sallinen/Finlandiya, B. No: 50882/99, 27/12/2005, § 70; Günay Dağ ve diğerleri
[GK], B.No: 2013/1631, 17/12/2015, § 133)
