1. Giriş
Fosil kökenli enerji
kaynaklarının sebep olduğu karbon salınımı, petrol ve doğalgazın yalnızca bazı
ülkelerde geniş kaynaklarının bulunması, üstelik bu kaynakların yenilenemez
oluşu dünyada alternatif enerji kaynakları arayışına sebep olmuştur. Bu arayışın
bir neticesi olarak nükleer enerji günümüzün en önemli enerji kaynaklarından
biri olarak kabul görmüştür. Her ne kadar nükleer enerjinin alternatif arayışın
bir neticesi olarak gündeme geldiğinden bahsedilse de hem doğal gaz hem petrol
rezervleri mevcut olan ABD ve Rusya’da da nükleer enerji üretim faaliyetlerinin
mevcut olması göstermektedir ki enerji verimliliği açısından kayda değer
avantaj sağlayan nükleer enerji, aslında pek çok ülkenin hedefi ve yatırım
amacı haline gelmiştir. [1]
Bununla birlikte, nükleer enerji
her ne kadar enerji verimliliği ve karbon salınımındaki avantajı ile öne çıksa
da tarihte izini bırakmış büyük hasarlarla hatırlanan kazalar ve taşıdığı
potansiyel tehlike sebebi ile günümüzde pek çok tartışmaya da yol açmaktadır.
Bugüne kadar tespit edilen dört büyük nükleer santral kazası bulunmaktadır.
Bunlar: Windscale Kazası (1979), Three Mile Island Kazası (1979), Çernobil
Kazası (1986), Fukuşima Kazası (2011)’dır. İnsanlık tarihinde geri dönülemez
sonuçlara yol açmış olan bu kazalar, nükleer enerjiye yönelik uluslararası
anlaşmalar yapılmasına ve ulusal hukuklarda nükleer santral kurulum ve
işletilmesi hususunun özel olarak denetlenmesine yol açmış, nükleer kazalardan
kaynaklanan zararın çok büyük olması ve bu zararın sınır aşan bir karakterde
oluşu yüzünden nükleer kazalardan sorumluluk, milletlerarası hukukta, ulusal
özel hukuktan farklı esaslara bağlanmıştır. [2] Bu makalede nükleer
santral kurulum ve işletim sürecinden bahsederek bu süreçten kaynaklanan
idarenin temel sorumluluk esasları irdelenecektir.
2. İlgili Mevzuat ve Nükleer
Düzenleme Kurumu
Niteliği ve kapsamı gereği
nükleer faaliyetler, idarenin izni ve denetimi olmadan yürütülememektedir. Bu
husus, 7381 Sayılı Nükleer Düzenleme Kanunu’nu dördüncü maddesinde, “Bu Kanun
kapsamındaki faaliyetler Kuruma bildirimde bulunulmaksızın veya Kurumdan yetki
alınmaksızın yürütülemez. Bu faaliyetleri yürütmek isteyen gerçek veya tüzel
kişiler Kuruma başvuruda bulunmakla yükümlüdür.” şeklinde açıkça
düzenlenmiştir.
Nükleer Güç Santrallerinin
kurulum ve işletim sürecine yönelik temel mevzuat, amacı; “nükleer tesislere
ilişkin faaliyetlerin radyasyondan korunma, güvenlik ve emniyet ilkeleri
çerçevesinde yürütüldüğünün tespit ve teyit edilmesi için faaliyetlerin
yetkilendirilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemek” olarak düzenlenen “Nükleer
Tesislere İlişkin Yetkilendirmeler Yönetmeliği’dir.” Bu yönetmeliğin dayanağı;
Yönetmeliğin 3. maddesinde belirtildiği üzere 7381 sayılı Nükleer Düzenleme
Kanunu ile Nükleer Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesidir. Nükleer
Düzenleme Kurumu’nun faaliyet alanları kararname ile düzenlenmiştir.
Kararnamenin dördüncü maddesine göre; Kurum,
çalışanların, halkın, çevrenin ve gelecek nesillerin radyasyondan
korunması, nükleer enerji ve radyasyona ilişkin faaliyetlerde güvenlik, emniyet
ve nükleer güvence alanında, nükleer tesis, radyasyon tesisi veya radyoaktif
atık tesislerinin kurulmasına, işletilmesine, işletmeden çıkarılmasına veya
kapatılmasına ilişkin tüm faaliyetlerde, nükleer maddelerin çıkarılması,
üretilmesi, taşınması, depolanması, ihracatı, ithalatı, ticareti,
bulundurulması, devri, işlenmesi, yeniden işlenmesi ve kullanılmasında, radyasyon
kaynaklarının üretilmesi, taşınması, depolanması, ihracatı, ithalatı, ticareti,
bulundurulması, devri, kullanılması, kurulması, değiştirilmesi, sökülmesi,
bakımı ve onarımında, radyoaktif atıkların bulundurulması, devri, işlenmesi,
taşınması, depolanması, ihracatı, ithalatı ve bertarafı, nükleer güvence
kapsamında Kurum tarafından belirlenen madde, malzeme, ekipman, sistem, bileşen
veya ilgili teknolojinin ihracatı ve ithalatında, radyasyon acil durum yönetiminde,
görev ve yetki alanına giren faaliyetlere ilişkin personelin nitelikleri ve
eğitiminde faaliyet göstermektedir.
Nükleer Tesislere İlişkin
Yetkilendirmeler Yönetmeliği’ne göre, nükleer güç santrallerinin kurulum ve
işletim aşamasında yer alan temel kişiler “Kurum” olarak anılan Nükleer
Düzenleme Kurumu ve “Kuruluş” olarak anılan “bir nükleer tesis kurmak, işletmek
veya işletmeden çıkarmak için Kuruma niyet bildiriminde bulunan, onay almak
veya yetkilendirilmek üzere başvuran ya da yetkilendirilen ve düzenleyici
kontrol kapsamında bulunan Türkiye Cumhuriyeti mevzuatına göre kurulmuş tüzel
kişidir.” Yönetmeliğe göre tüm ruhsat ve yetkilere yönelik başvurular Kuruluş tarafından
Kurum’a yapılacak, Kurum tarafından yapılan başvuru ve talepler
değerlendirilecektir. Burada ilk akla gelen nükleer santral kurulum ve işletim
sürecinde idarenin denetim görevi gereğinde bir sorumluluğun mevcudiyetidir.
3. İdarenin Sorumluluğu
İdarenin sorumluluğuna
gidilmesinin temel gerekçesi olarak, nükleer santral kurma ve işletmenin bir
kamu hizmeti olup olmadığı irdelenmelidir. Danıştay eski tarihli bir kararında,
“Bilindiği üzere, kamu hizmeti, umuma arz edilen, sürekli ve kesintisiz bir
biçimde işlemesi zorunlu, toplumun genel ve ortak gereksinimlerini karşılamak
amacıyla kanunla kurulan idarenin, doğrudan ya da yakın gözetim ve sorumluluğu
altında kamusal yetki ve usuller kullanarak yürüttüğü faaliyetlerdir. Bu
faaliyetler, anayasanın 128 inci maddesinde de belirtildiği gibi genel idare
esaslarına göre yürütülür.” diyerek kamu hizmetinin yasa koyucu tarafından
belirlenen faaliyetler olduğunu betimlemiştir. Türk idare hukuku doktrininde
genel olarak kabul edilen kamu hizmetinin tanımlanmasına yönelik görüş de bu yöndedir.
[3]
Nükleer Güç Santrallerinin gerek niteliği
gerekse ikinci başlıkta yer verilen kurulum ve işletimine yönelik kanuni
düzenlemelerinden kamu hizmeti niteliği taşıdığı tespit edilmektedir. İdare, bu
kamu hizmetini kendisi yerine getirebileceği gibi kamu hizmetini başka bir özel
hukuk kişisine de gördürebilir.
1982 Anayasasının 125. maddesi
ile anayasal temeli belirlenen idarenin sorumluluğu ilkesi, önceleri tek ve
asli sebep olarak kusura dayanmakta iken sonraları artan bir şekilde kusursuz
sorumluluk halleri ortaya çıkmıştır. [4]
İdarenin kamu hizmetini
kendisinin üstlenmesi halinde, 7381 sayılı Kanun ve Paris Sözleşmesinde yer
alan “işleten” sıfatı ile sorumluluğu doğacaktır. Sözleşmede işleten, “yetkili
resmî makamca o tesisin işleteni olarak atanmış veya tanınmış kimse” şeklinde
tanımlanmıştır. Nükleer güç santrali kurma ve işletme kamu hizmetini yerine
getiren ve işleten niteliği taşıyan idari makamlar, 7381 sayılı Kanunun 12.
maddesi gereği nükleer hadiselerden kaynaklanan nükleer zararlar hakkında
öncelikle 7381 sayılı Kanuna, bu kanunda hüküm bulunmayan hallerde ise Paris
Sözleşmesi’ne göre sorumlu olacaktır.
İdarenin, kamu hizmetini bir özel
hukuk kişisine üstlendirmediği ve kendisinin işleten olduğu hallerde; Paris
Sözleşmesi ve 7381 Sayılı Kanununa göre idarenin sorumluluğu Borçlar Kanunu’na
dayalı kusursuz sorumluluk olacaktır. Bu durum, 7381 sayılı kanun
16. maddesinde “Nükleer zararın tazmininin şekli ve tutarı kusursuz ve münhasır
sorumluluk ilkesi esas alınarak, 11/1/2011 tarihli ve 6098 sayılı Türk Borçlar
Kanunu hükümleri uyarınca tayin edilir.” hükmü ile düzenlenmiştir.
Yine 7381 sayılı kanunun 17. maddesi,
“nükleer zarar gören kişiler, 18 inci maddenin ikinci fıkrası hükmü saklı
kalmak üzere, zararlarının tazminini, sorumluluk sınırları içinde doğrudan
işletenden talep edebilecekleri gibi sigortacıdan, nükleer sigorta havuzundan
ve diğer teminat verenlerden de talep edebilirler” hükmünü, saklı tutulan hükmü
içeren 18. madde ikinci fıkra ise, “Birinci fıkra uyarınca Komisyon kurulması
hâlinde, nükleer hadise sonucu meydana gelen nükleer zararlar Komisyon
marifetiyle tazmin edilir. İşletenin sorumluluk sınırına giren tutar Hazine ve
Maliye Bakanlığı tarafından işletenden veya onun sigortacısından ya da işleten
tarafından gösterilen teminatın paraya çevrilmesi suretiyle tahsil edilir.” hükmünü
içermektedir. Buradan anlaşıldığı üzere, Nükleer Zarar Tespit Komisyonu
kurulduğu takdirde, zararın tazmini için Komisyona başvuru gerekecektir.
Nükleer Güç Santrali kurulum ve işletim sürecinde oluşan zarara ilişkin, zarar
gören tarafından idare aleyhine dava açılması için komisyona başvuru şartı
aranmaktadır.
İdarenin işleten olmadığı, bu
hizmetin bir özel hukuk kişisine gördürüldüğü hallerde ise idarenin denetim
yükümlülüğüne dayalı olarak idari sorumluluğu gündeme gelecektir. Mevzuat
kapsamında nükleer faaliyette bulunacak olan kişinin; Kurum’a başvuruda
bulunması gerekli izin ve ruhsat süreçlerini tamamlaması gerekmektedir. Burada
Kurum’un kendisine tanınan yetkilendirme yetkisinden kaynaklı bir denetim
sorumluluğu bulunmaktadır. Burada kurulum ve işletime yönelik temel
sorumluluğun Nükleer Düzenleme Kurumu’na ait olduğu mevzuattan anlaşılmaktadır.
Kaldı ki düzenleme kurumu niteliğine haiz Nükleer Düzenleme Kurumu’nun bu yetki
ve sorumluluğu tahmin edilebilir bir nitelik taşımaktadır. Zira teknolojik
gelişmelerin temel hak ve özgürlüklere ilişkin sebep oldukları ihlal tehditleri
ve risklerini önlemek bağımsız idari kurumların kuruluş esasları arasında yer almaktadır.
[5]
Kurum’a yapılacak başvuruların
şart koşulması yalnızca işin niteliği ve teknik özellikleri gereği bu faaliyete
başlayacak kimselerin bir denetimden geçmesi gerekliliği, izne tabi tutulması
zorunluluğu olarak görülmemeli aynı zamanda isteyen her kişinin nükleer alanda
faaliyet göstermesinin önüne geçilmek istendiği de gözetilmelidir. Zira
“Düzenleyici Kurum” niteliğine haiz Nükleer Düzenleme Kurumu, bir alanın özel
girişime açılması ile bu alandaki faaliyetlerin piyasa mekanizmaları içerisinde
kendi kendilerini düzenleme yeteneklerinin olup olmadığı sorusunun olumsuz
yanıtlanması sonucu ortaya çıkmıştır. [6]
İdarenin denetim yetkisi kolluk
faaliyetleri adı altında irdelenmektedir. Nitekim bu yetki, faaliyetin kapsamına göre
genel veya özel idari kolluk kavramları ile açıklanabilir, idari kolluk
faaliyeti çerçevesinde kişilerin davranışları, faaliyetleri düzenlenmekte;
denetlenmekte ve ilgili mevzuat uyarınca bunlara yaptırım uygulanabilmektedir. [7]
Nükleer güç santrallerinin kuruluş ve işletim sürecinde idarenin sahip olduğu
denetim yetkisi idare hukuku kapsamında bir kolluk faaliyeti olarak
anılabilecekse de birtakım faaliyetlerin önemine binaen, kolluk
düzenlemelerinin yetersizliği, kolluk yetkilerini aşan bir regülasyon
ihtiyacını doğurmuştur. [8] Bu bağlamda Nükleer Güç Santrallerini kurma ve
işletme kamu hizmetinin içerdiği hassasiyet ve yoğun teknik bilgi ve uzmanlık
gereksinimi, bu kamu hizmetinin gereği gibi ifa edilip edilmediğinin her anının
denetimini içeren bir kamu hizmeti yetkilendirilmesi ile karşılanmaktadır. [9]
Nükleer güç santrallerinin
kurulumu ve işletilmesi süreçlerinde denetim yetkisini haiz idarenin
sorumluluğu bu durumda; idarenin kendisine tanınan yetki ve sorumluluğunun
kapsamında yer alan denetimin yapılmaması, yanlış yapılması, eksik yapılması
hallerinde meydana gelebilir. Her ne kadar bu makalede nükleer güç
santrallerinin kurulum ve işletim süreci esas alınmışsa da idarenin nükleer
faaliyetlere yönelik sorumluluğu hakkında 1999 yılında ülkemizde yaşanan İkitelli
olayına bakmak faydalı olabilir. Bahsedilen olay İstanbul İkitelli’de mevzuata
aykırı olarak çöpe atılan tıbbi cihazlar sebebi ile meydana gelmiştir. İstanbul
İkitelli’de mevzuatta yer alan kurallara uygun olarak atılmayan tıbbi nükleer
cihazlar, hurdacı bir ailenin radyasyona maruz kalmasına sebebiyet vermiş, büyük
bir mağduriyet doğurmuştur. Hadisenin ardından, o dönem mevcut olan TAEK (Türkiye
Atom Enerjisi Kurumu) ağır kusurlu bulunmuş, tazminata hükmedilmiştir. [10]
Bu durumda, idarenin
sorumluluğunun irdelenmesi; idarenin mevzuata dayalı yükümlülüklerinin
kapsamına ve bu yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediğinin incelenmesine
bağlıdır. Yerine getirilmeyen yükümlülüklerin tespiti halinde, olumsuz eylemden
bahisle idarenin sorumluluğu gündeme gelebilecektir.
Bu durumda akla idarenin denetim
sorumluluğu ile mücbir sebep ilişkisi gelmektedir. Her ne kadar mücbir sebep
kavramı, varlığı itibari ile sorumluluğu ortadan kaldıran bir nitelik olarak
doğmuşsa da; Danıştay deprem nedeniyle oluştuğu ileri sürülen zararların
tazmini istemiyle açılan bir davada,
“mücbir sebebin, sezilmesi ve karşı konulması mümkün olmayan bir olayı
ifade ettiğini, bu sebebin zararı idareye yüklenebilir olmaktan çıkaran ve
zararla idari faaliyet arasındaki illiyet bağını kesen dış bir etken olarak
doğal, toplumsal veya hukuki bir olaydan kaynaklanabileceğini, sezilememezlik,
karşı konulamamazlık, kusursuzluk ve gerçeklik hallerinin mücbir sebebin ayırt
edici öğelerini oluşturduğunu, deprem kuşağında yer alan bölgede, deprem
gerçeğinin bir veri alınması suretiyle yerleşmelerle ilgili alanların
belirlenmesi, bu alanlardaki yapılaşmaya ilişkin kararların alınması,
uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili idari faaliyetlerin bütünündeki
olumsuzluklardan oluşan idarenin olumsuz eyleminin bulunması durumunda,
depremin mücbir sebep olarak değerlendirilerek zararla illiyet bağını kestiğini
kabule olanak bulunmadığını ve oluşan zararın oluşumunda idarenin hizmet kusuru
bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi gerektiğini” belirlemiştir. Bu karar,
potansiyel tehlike ve riskleri halihazırda bilinen ve idarenin denetim faaliyetleri
düzenlenmiş olunan nükleer faaliyetler için de değerlendirilebilir
niteliktedir.
4. Sonuç
İçerdiği büyük potansiyel risk,
tarihte anılan büyük kazaların bıraktığı hasarların izi, gelişmekte olan
teknoloji ve enerji ihtiyacı nükleer enerjinin ve nükleer güç santrallerinin
tartışma konusu olmasına sebebiyet vermektedir. Nükleer enerjinin içerdiği tehlikelerin,
tarihin unutulmaz doğasından dolayı tartışma konusu olmaktan çıkarılması
günümüzde mümkün görünmese dahi, bu tartışmaların azaltılmasının ve potansiyel
tehlikelerin azaltılmasının yollarından biri idarenin yönetme ve yürütme
görevleri çerçevesinde denetim görevlerini eksiksiz yerine getirmesi, olası
zararlarda anayasal bir görünüm olarak, sorumluluk hükümlerine uymasıdır. Nükleer
Güç Santralinin kurulum ve işletim sürecine yönelik sorumluluk temelde her ne
kadar işletene bırakılmışsa da kamu hizmeti niteliğini haiz bu faaliyetlerin,
idare tarafından görülmesi gibi üçüncü bir kişiye gördürülerek idarenin işleten
olmadığı durumlar da söz konusu olabilmektedir. İşletenin üçüncü bir kişi
olduğu hallerde dahi yoğun bir denetim sürecini barındıran nükleer santral
kurulum ve işletim sürecinde idarenin denetimden doğan sorumluluğu mevcut
olacaktır.
Stj. Av. Melda İz
Kaynakça:
1. Enerji Ekonomisine Giriş,
Levent Aydın
2. Nükleer Tesis İşletenin Hukuki Sorumluluğu:
Karşılaştırmalı ve Uluslararası Özel Hukuk Analizi, Dr. Necip Kağan Kocaoğlu
3. Türk
İdare Hukukunda Kamu Hizmetlerinin Belirlenmesinde Objektivist ve Subjektivist
Yaklaşımlar, Ebru Zeybek Cebeci
4. Türkiye İdaresinin Sorumluluğu, Lütfi
Duran,
5.
Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler, Lütfi Duran,
6. Türk İdare Hukukunda Ruhsat, Sedat
Çal,
7. İdarenin Denetim Yetkisinin
Özel Kişilere Devrine Anayasa Mahkemesi’nin Yaklaşımı, Yrd. Doç. Dr. Elvin
Evrim Dalkılıç
8. Maden İdare Hukukumuzun Ana
İlkeleri Ve Temel Müesseseleri, Aydın Gülan
9. Paris Sözleşmesi ve 7381 Sayılı
Kanun Temelinde İdarenin Nükleer Güç Santrallerinin Kurulması ve
İşletilmesinden Kaynaklanan Sorumluluğu, Dr. Öğr Üyesi Güven Süslü
10. Nükleer Tesis İşletenin Hukuki
Sorumluluğu: Karşılaştırmalı ve Uluslararası Özel Hukuk Analizi, Dr. Necip
Kağan Kocaoğlu
