I-
GİRİŞ
Ülkemizin
deprem kuşağında yer alıyor olması, insanların güvenli ve sağlıklı bir çevrede
yaşayabilmesi amacıyla bazı önlemler alınmasını, yapı stoğunun gözden geçirilmesini
ve düzenlemeler yapılmasını zorunlu
kılmaktadır. Bu doğrultuda ülkemizde son yıllarda gündemde olan ve sıklıkla
tartışılan konulardan birisi kentsel dönüşümdür.
Kentsel dönüşüm; yapılaşma sürecinde
imar planı bulunmayan ya da imar planlarına aykırı yapılanmış yerlerin, imar
planlama faaliyetlerinin temel amaçlarına uygun hale getirilmesi için
iyileştirilmesi ve eskiyen, bozulan kent dokusunun yenilenmesinin toplu adıdır.
[1] Kentsel dönüşüm kavramı, kent ve kentleşme kavramlarından ayrı
düşünülemeyeceği gibi evrensel bir hak olan mülkiyet hakkından da ayrı ve uzak
düşünülemez. [2] Kentlere göçün orantısız bir şekilde gerçekleşmesi; düzensiz,
sağlıksız, teknik gerekliliklere aykırı, imar mevzuatına aykırı konutların
yapılmasını beraberinde getirmiştir.
Plansız kentleşmenin beraberinde
getirdiği sorunların aşılması için geçmişten günümüze kadar pek çok düzenleme
yapılmıştır. Düzenlemeyi zorunlu kılan konuların başında ise şüphesiz ki
ülkemizin genelinde doğal afet riskinin yüksek olması gelmektedir. Bu kapsamda
16.05.2012 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilerek
yürürlüğe konan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun, kentsel dönüşüm konusunda yapılmış olan düzenlemeler içerisinde
ayrıca önem arz etmektedir.
6306 sayılı Kanun’un amacının ve
uygulama alanlarının anlaşılabilmesi için öncelikle; “rezerv yapı alanı”,
“riskli alan” ve “riskli yapı” kavramları kısaca açıklanacak, diğer kavramlara
nazaran hakkında daha az konuşulan ancak şehir planlamasında önemi büyük olan
“rezerv yapı alanı” kavramına daha çok yer verilecektir. Çalışmanın ilerleyen
bölümlerinde ise; rezerv yapı alanı tespitine ilişkin idari işlemlerin uygulanması
sırasında ortaya çıkabilecek hukuki uyuşmazlıklara karşı yürütülecek olan
yargısal süreçler açıklanacaktır.
II-
6306 SAYILI KANUN KAPSAMINDA ÖNEM ARZ EDEN KAVRAMLAR
Kentsel
dönüşüm ve 6306 sayılı Kanun çerçevesinde önem arz eden kavramlar açıklanmadan
önce, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki
Kanun’un amacının açıklanması doğru olacaktır. Genel olarak kişilerin sağlıklı
ve güvenli yaşam alanlarına kavuşmasını amaçlayan Kanun’un “Amaç” başlıklı
1. Maddesinde Kanun’un amacı aynen;
“Amaç
MADDE
1- (1) Bu Kanunun amacı; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki
riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve
standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere
iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir.” şeklindedir.
Kanun’un
amacı kapsamında yine aynı Kanun’da uygulama alanları belirlenmiş olup, bu
uygulama alanları idari işlemlerle belirlenmektedir. İdari işlemlere konu olan
uygulama alanları “rezerv yapı alanı”, “riskli alan” ve “riskli yapı” olarak
sınıflandırılabilir.
2.1. Rezerv Yapı Alanı Kavramı
Rezerv yapı alanı ile riskli alan ve
riskli yapılarda yaşayan veya işyeri bulunan kişilerin nakledileceği rezerv
konut ve işyeri sağlanması amaçlanmaktadır. [3] 6306 sayılı Kanun’un 2/1-c.
maddesinde tanımlanan rezerv yapı alanı kavramı, “Bu Kanun uyarınca
gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere,
TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen Bakanlıkça belirlenen
alanları” ifade etmektedir.
6306 sayılı Kanun’un Uygulama
Yönetmeliği’nin 4. Maddesinde rezerv yapı alanlarında; Kanun’un amacı
çerçevesinde fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli
yaşama çevrelerini teşkil etmek ve Kanun’da öngörülen amaçlar çerçevesinde
kullanılmak üzere, riskli alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapılarda
ikamet edenlerin nakledileceği rezerv konut ve işyerleri, riskli alanlarda ve
bu alanlar dışındaki riskli yapılarda ikamet etmeyen kişilere satışı
yapılabilecek her türlü yapı ile gelir ve hâsılat getirecek her türlü uygulama
yapılabileceği ve bu alanların yeni yerleşim alanı olarak kullanılabileceği
düzenlenmiştir.
2.2.
Riskli Alan Kavramı
Riskli alan
kavramı, 6306 sayılı Kanun’un 2/1-ç. Maddesinde; “Zemin yapısı veya
üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan,
Cumhurbaşkanınca kararlaştırılan alanı ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır.
Bu tanımdan
yola çıkılarak; riskli bina bulunan alanların, zemininde sıvılaşma veya heyelan
bulunan alanların, [4] afetlerin sık yaşandığı ve yaşanma ihtimali bulunduğu
yerlerin, binaların çoğunluğunun ruhsatsız ve kaçak yapılmış olduğu yerlerin
riskli alan kapsamında olduğu kabul edilmektedir.
2.3.
Riskli Yapı Kavramı
Riskli yapı kavramı,
6306 sayılı Kanun’un 2/1-d maddesi kapsamında; “Riskli alan içinde veya
dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar
görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı
ifade eder” şeklinde tanımlanmıştır.
Tanım
kapsamına, hasarlı ve riskli yapılarla birlikte ekonomik ömrünü tamamlamış
yapılarda dahil edilmiştir. Tanımdan da anlaşılacağı üzere; riskli yapı tespiti
yapılırken Kanun’un amacı dışına çıkılma imkanının ne kadar yüksek olduğu
açıktır. Oysaki; kişilerin temel haklarından olan mülkiyet hakkına müdahale
niteliği teşkil eden idari işlemlerin Kanun’da çok daha belirli ve daha dar
kapsamlı düzenlenmesi gerekmektedir.
III-
6306 SAYILI KANUN KAPSAMINDA İDARE TARAFINDAN GERÇEKLEŞTİRİLEN REZERV YAPI
ALANI TESPİTİNDE YARGISAL DENETİM
3.1.
Rezerv Yapı Alanı Tespiti
Bir alanın
rezerv yapı alanı olarak tespit edilmesindeki amaç; kentsel dönüşümün
gerçekleştirileceği alanlarda bölgedeki riskli yapı ve alanların tespit
edilmesinden sonra, bu alanlarda yaşayan yahut işyeri olan nüfusun tamamının ya
da bir kısmının sağlıklı, güvenli ve afete duyarlı alanlara naklinin
gerçekleştirilmesidir.
Rezerv yapı
alanı belirlemesi, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından
re’sen belirlenebileceği gibi, TOKİ veya İdare (belediye, il özel idaresi) ya
da gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerinin talebi üzerine de
belirlenebilmektedir. Gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerince bir alanın
“Rezerv Yapı Alanı” olarak belirlenmesi talebinde bulunulabilmesi için talebe
konu taşınmazların tüm maliklerinin muvafakati gerekmektedir.
Bir alanın
rezerv yapı alanı olarak belirlenebilmesi için; söz konusu alanın yeni yerleşim
alanı olarak kullanılıp kullanılamayacağı belirlenmeli, kullanılabilmesi
halinde riskli alan olarak ilan edilen bölgeye mümkün olduğunca yakın, doğal
afetler açısından yapılaşmaya uygun bir alanın tercih edilmesi gerekmektedir. Doktrinde
de rezerv yapı alanlarının boş, kamu mülkiyetinde bulunan, kentsel dönüşümün
yapılacağı bölgeye yakın ve yeni yerleşim alanı olarak kullanılmaya elverişli
arazilerden belirlenmesi gerektiği ifade edilmektedir. [5]
Rezerv yapı
alanları üzerinde yürütülen alan ölçekli uygulamalarda ve rezerv yapı alanı
tespiti yapılırken bu tespit yetkisi sınırlı olarak kullanılmalıdır. Zira söz
konusu tespit riskli yapı ve alanların yerinde dönüşümü söz konusu olmadığında
gündeme gelmelidir. Uygulanması halinde pek çok kişinin mülkiyet hakkını
sınırlayan, uygulama alanında yaşayan kişilerin hak ve menfaatlerini etkileyen
idari işlem niteliğinde olan “rezerv yapı alanı tespiti” yapılırken idarenin
takdir yetkisini çevre ve şehircilik ilkelerine, planlama esasları ve kamu
yararına uygun olarak kullanması gerekmektedir. Bu doğrultuda rezerv yapı alanı
tespitine ilişkin olarak alınan Bakanlık kararının nesnel ve gerekçeli olması
önem arz etmektedir. Danıştay 14. Hukuk Dairesi’nin 2015/1771 E. 2016/802 K.
Sayılı 10.02.2016 tarihli kararında bu hususa yer verilmiş olup, karardan bir
kesit aşağıdaki gibidir:
“… Mahkemenin
E:2013/1384 sayılı dosyasında 09.01.2014 günlü ara kararı ile davalı idareden,
taşınmazın hangi özelliklerinden dolayı rezerv yapı alanı olarak
belirlendiği, bu alana ne kadarlık bir aktarım planlandığı, alanların yüz
ölçümü ve aktarım planlamasına ilişkin hususları içeren raporların istenildiği,
ancak davalı idarece bu hususa yönelik çalışmaları gösterir herhangi bir
bilgi ve belgenin dosyaya sunulmadığı, dolayısıyla, hangi bölgede yer alan
riskli alanlar için rezerv yapı alanı belirlendiğinin açıkça ortaya
konulamadığı, riskli alanda yaşayan insan sayısı, ortaya çıkan konut
gereksinimi ve ihtiyaç duyulan alanlara yönelik somut hesaplama ve
değerlendirmelere yer verilmediği, daha çok rezerv alana ihtiyaç duyulması ve
taşınmaz sahiplerinin başvuruları esas alınarak alanın rezerv yapı alanı olarak
belirlenmesi yoluna gidildiği, imar planında yeşil kuşak programında yer alan
taşınmazların konut alanına açılması halinde bunun plan üzerindeki etkisine
yönelik somut ve kapsayıcı araştırmaların yapılmadığı, taşınmazların bir
kısmının Bostanlı Barajı koruma alanı içerisinde kaldığı davalı idarece de
bilinmesine ve bu alanda yapılaşma yasaklanmış olmasına rağmen bu alanları da
içine alır biçimde rezerv yapı alanı olarak belirleme yoluna
gidildiğinin anlaşılması karşısında, yeterli inceleme ve araştırma yapılmadan
ve somut verilere dayanılmadan tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık
bulunmadığı gerekçesiyle sırasıyla anılan Mahkemenin 25.2.2015 günlü,
K:2015/270 ve K:2015/259 sayılı kararlarıyla işlemin iptaline karar
verildiği…” [6]
Öte yandan;
rezerv yapı alanı tespiti yapılırken, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma
Kanunu kapsamında korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat
varlıkları vasfında olan, sit alanı, ören yeri, su kemerleri, su yolları,
köprüler vb. gibi kanunda pek çok örneği sayılan varlıkların korunmasına özel
önem gösterilmesi gerekmektedir. 6306 sayılı Kanun’un 9. Maddesinin 3.
Fıkrasında bu husus özellikle belirtilmiştir. Kanunun lafzı;
“2863 sayılı
Kanun ve 5366 sayılı Kanun kapsamındaki alanlarda uygulamada bulunulması hâlinde
alanın sit statüsü de gözetilerek Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır.”
şeklindedir.
Bir alanın
rezerv yapı alanı olarak tespit edilmesi işlemi idari işlem niteliğinde olup,
idari işlemlerin sahip olması gereken unsurları içermesi gerekmektedir. İdari
işlemde bulunması gereken unsurların eksikliği nedeniyle rezerv yapı alanı
tespiti işleminin iptali talebiyle dava ikame edilebilecektir.
3.2.
Rezerv Yapı Alanı Tespitine Karşı Dava Yolu
Rezerv yapı
alanı tespitine ilişkin Kanun kapsamında özel bir itiraz yolu düzenlenmemiştir.
Bu doğrultuda idareye başvuru zorunlu olmayıp İYUK m.11’de yer alan; “İlgililer
tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri
alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam
yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir.
Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.” şeklindeki
düzenleme doğrultusunda dava açmadan önce idareye başvurma imkânı
bulunmaktadır.
Çevre,
Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından bir alanın rezerv yapı
alanı ilan edilmesi işlemi idari işlem niteliğinde olup, idari yargıda dava
konusu olabilmektedir. İdari işleme karşı
taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesinde iptal davası açılabilmektedir. İptal
davasında söz konusu işlemin yürütmesinin durdurulması da talep edilebilmekte
olup, davanın tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içerisinde açılması
gerekmektedir. Tüm bu hususlar 6306 sayılı Kanun’un “Uygulama işlemleri” başlıklı
6. Maddesinin 9. Fıkrasında düzenlenmiştir. Maddenin tam lafzı aynen;
“(9) Bu Kanun
uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün
içinde 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca
dava açılabilir.” şeklindedir.
Çalışmanın
başlarında belirtildiği üzere; rezerv yapı alanı tespiti işlemi Çevre,
Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın makam oluru ile
gerçekleşmektedir. Söz konusu idari işlemin Bakanlık tarafından tesis edilmesi
nedeniyle; görevli mahkemenin belirlenmesinde doktrinde fikir ayrılıkları
bulunmaktadır.
Danıştay
Kanunu’nun 24. Maddesi gereğince; Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu
kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında
uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal davalarında görevli
mahkeme ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay’dır. Bir alanın rezerv yapı
alanı olarak tespit edilmesine ilişkin olarak işlem yapma yetkisinin Çevre,
Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nda olması nedeniyle ve işlemin
düzenleyici işlem olmasından bahisle söz konusu idari işleme karşı açılacak
iptal davasında görevli mahkemenin Danıştay olduğunu savunan yazarlar
bulunmaktadır. (Bkz. Gürsel
Öngören, Kentsel Dönüşüm Hukuku; Halit Eyüp Özdemir-Melih Koç, 6306 Sayılı
Kanun Kapsamında Uygulama Alanlarının Tespitine İlişkin İdari İşlemlere Karşı
İtiraz ve İptal Davası Yolu)
Ancak
Danıştay Kanunu’nun 24. Maddesinde de belirtildiği üzere; bakanlık tarafından
tesis edilmiş olan düzenleyici işlemlere karşı açılacak iptal davasında
Danıştay’ın ilk derece mahkemesi sıfatıyla görevli olması için, söz konusu
düzenleyici işlemin ülke çapında uygulanan düzenleyici işlem olması
gerekmektedir. Rezerv yapı alanı tespitine ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim
Değişikliği Bakanlığı tarafından tesis edilen işlemlerin ülke çapında uygulanan
düzenleyici işlem şeklinde değerlendirilmesi doğru bir yaklaşım olmayacaktır.
Zira söz konusu idari işlem rezerv yapı alanı olarak tesis edilen alanda hukuki
sonuç doğurmaktadır. [7]
Rezerv yapı
alanı tespitine ilişkin tesis edilen idari işlemlere karşı açılacak davada
görevli mahkemenin taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesi olacağına ilişkin
Danıştay’ın da çok sayıda kararı bulunmakta olup, uygulamada da bu davalar
idare mahkemelerinde görülmektedir.
Danıştay 6.
Dairesi’nin 2020/11303 E. 2021/379 K. Sayılı 21.01.2021 tarihli kararı aynen;
“… Dosyanın
incelenmesinden, Antalya İli, … İlçesi, … Mahallesi sınırları içerisinde yer
alan … ada, … sayılı parselde bulunan taşınmazın maliki olduğu ileri sürülerek,
taşınmaza ilişkin 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi
Hakkında Kanun uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın 31/08/2020 tarih ve
182723 sayılı Olur'u ile "Rezerv Yapı Alanı" olarak belirlenmesine
ilişkin işlemin iptali istemiyle ...İdare Mahkemesinin … esasına kaydedildiği,
söz konusu davanın "Danıştay İlgili Daire Başkanlığına" hitaben
yazılan dilekçe ile açıldığı ve davacının "dilekçe ve eklerinin Danıştay
Başkanlığına gönderilmesi" talebi doğrultusunda ... İdare Mahkemesinin …
tarih, E:… ve K:… sayılı kararıyla dosya esas kaydının kapatılarak Danıştaya
gönderilmesine karar verildiği görülmektedir. Bu durumda, iptali istenen
işlemin, Cumhurbaşkanı kararı, Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı
kararnameleri dışındaki düzenleyici işlem ya da ülke çapında uygulanacak
düzenleyici işlemlerden olmadığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından
Rezerv Yapı Alanı olarak ilanına ilişkin işlemin iptali isteminden
kaynaklandığı, dolayısıyla 2575 sayılı Kanunun 24. madddesinde belirlenen
kapsamda açılmış bir dava olarak kabulüne olanak bulunmadığından, uyuşmazlığın
çözümünde ilk derece mahkemesi olarak Danıştay görevli olmayıp, 2577 sayılı
İdari Yargılama Usulü Kanununun 34/1. maddesi uyarınca Antalya İdare Mahkemesi
görevli ve yetkili bulunmaktadır.” şeklindedir. [8]
İYUK 7/4
maddesi uyarınca, bir alanın rezerv yapı alanı olarak tespit edilmesi işleminin
iptali talebiyle birlikte söz konusu alanların konu olduğu imar planlarının
iptali de talep edilebilmektedir.
IV- SONUÇ
Ülkemizin
deprem kuşağında yer alması, özellikle deprem başta olmak üzere doğal afet
riski yüksek olan bir konumda bulunmasından dolayı kentsel dönüşüm alanında
yapılan çalışmalar büyük önem arz etmektedir. Kentsel dönüşüm uygulamalarının maliyetinin
yüksek olması ve büyük yatırımlar gerektirmesi nedeniyle devletin ve özel hukuk
tüzel kişilerinin iş birliği içerisinde hareket etmesi bir zorunluluk olarak
ortaya çıkmaktadır.
Kentsel
dönüşüm kapsamında uygulama alanlarının belirlenmesi konusunda; idari işlem
tesis eden idarelerin kamu yararı ile mülkiyet hakkı arasında denge kurması,
yürütülen işlemlerin hukuka uygunluğunun sağlanması, kişilerin sağlıklı ve
güvenli bir çevrede yaşamasının temin edilmesi konularında özel bir özen
göstermeleri zorunludur.
Bu kapsamda;
çalışmada da ağırlıklı olarak yer verilen başta rezerv yapı alanı tespiti
işlemleri olmak üzere; riskli alan, riskli yapı tespiti işlemleri kapsamında
kamu yararı ilkesine özel önem verilmelidir. Kentsel dönüşüm uygulamalarından
hak ve menfaati etkilenen ve etkilenme potansiyeli olan kişi sayısı
gözetilerek; temel mevzuat olan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların
Dönüştürülmesi Hakkında Kanun başta olmak üzere; kanuni ve yasal sınırlar
içerisinde işlemler tesis edilmeli ve Kanun kapsamında idareye verilen yetkiler
dar olarak yorumlanmalıdır.
Av. Gülşah Işık
Kaynakça:
1. Öngören,
2013, Kentsel Dönüşüm Hukuku
2. Sönmez,
2019, Kentsel Dönüşüm Hukuku
3. Karaman,
Kaan. Afet Riski Altındaki Alanların
Dönüştürülmesi Hakkında Kanun Kapsamında Türkiye’de Kentsel Dönüşüm Süreci ve
Sürecin Özel Hukuk Alanına Etkileri. Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Medipol Üniversitesi
4. İlgezdi,
s.7
5. İlgezdi s.5
6. Danıştay
14. D. E. 2015/1771 K. 2016/802 T. 10.02.2016 (https://www.lexpera.com.tr/ictihat/danistay/14-d-e-2015-1771-k-2016-802-t-10-2-2016)
7. Sönmez,
2019, Kentsel Dönüşüm Hukuku
8. Danıştay 6.
D. E. 2020/11303 K. 2021/379 T. 21.01.2021 (www.lexpera.com.tr)
