Giriş
İmar planları, bir taşınmazın yalnızca
fiziksel kullanım biçimini belirleyen teknik belgeler değildir. Hangi alanların
konut, ticaret, sanayi, sosyal tesis veya yeşil alan olarak kullanılabileceği,
yapılaşma koşulları, kat adedi, bina yüksekliği ve emsal gibi yapılaşmaya
ilişkin ölçütler, imar planları aracılığıyla belirlenmektedir. Bu nedenle bir
taşınmazın ekonomik değeri ile kendisine tanınan imar hakkı arasında doğrudan
bir ilişki bulunmaktadır. Nitekim kent toprağının sınırlı ve çoğaltılamaz
niteliği, imar kararlarının taşınmaz değerleri üzerindeki etkisini daha da
belirgin hale getirmektedir. [1]
Bu ilişkinin özellikle imar planı
değişiklikleri bakımından önemli bir sonucu vardır. Bir taşınmazın mevcut imar
fonksiyonunun değiştirilmesi, yapılaşma koşullarının genişletilmesi veya daha
yüksek yoğunlukta yapılaşmaya izin verilmesi, herhangi bir fiziksel müdahale
gerçekleşmeden taşınmazın piyasa değerini yükseltebilmektedir. Başka bir
ifadeyle, taşınmaz malikinin kendi emeğinden veya yaptığı bir yatırımdan
kaynaklanmayan bir ekonomik değer, yalnızca kamu otoritesinin aldığı planlama
kararı sonucunda ortaya çıkabilmektedir. İşte bu durum, literatürde “imar
rantı” olarak ifade edilen olgunun temelini oluşturmaktadır. [2]
Kamu gücüyle meydana getirilen bu değer
artışının tamamının taşınmaz malikinde bırakılıp bırakılmayacağı hususundaki
güncel yaklaşım, belirli şartların gerçekleşmesi halinde söz konusu artış
üzerinden “değer artış payı” alınması yönündedir.
I. İmar Rantı ve Değer Artış Payı
Rant; “bir mal veya paranın, belirli bir
süre içinde emek verilmeksizin sağladığı gelir” şeklinde tanımlanmaktadır. Bu
çerçevede taşınmaz rantı, sahibinin herhangi bir çabası veya katkısı olmaksızın
ortaya çıkan değer artışlarını ifade etmektedir. İmar rantı kavramı, genel
olarak bir taşınmazın imar kararları sonucunda ekonomik değer kazanmasını ifade
etmek üzere kullanılmaktadır. Burada “rant” kavramının yalnızca ekonomik bir
kazanç anlamında değil, kamu tarafından alınan bir planlama kararının özel mülkiyete
konu taşınmaz üzerinde meydana getirdiği değer artışı bağlamında ele alınması
gerekir.
14.02.2020 tarihli ve 7221 sayılı Kanunla
yürürlüğe giren İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Hakkında
Yönetmelik ile değer artış payına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Değer artış payı; yapı yoğunluğu, nüfus,
bina yüksekliği ve kat adedi artışı veya fonksiyon değişikliği getiren uygulama
imar planı değişiklikleri sonucunda taşınmaz değerinde meydana gelen artış
üzerinden alınmaktadır. Değer artış payının matrahını, mevcut imar
koşullarındaki taşınmaz değeri ile plan değişikliği sonrasında oluşacak değer
arasındaki fark oluşturmakta; bu fark en az iki gayrimenkul değerleme kuruluşu
tarafından tespit edilmektedir. Değer artışının tamamının kamuya aktarılması
öngörüldüğünden DAP oranı %100’dür. Değer artış payı, plan değişikliği ve pay
tutarının kesinleşmesiyle doğmakta; mükellefi ise plan değişikliğine konu
taşınmazın maliklerinden oluşmaktadır. Ödeme, taşınmazın satışından veya yapı
ruhsatı alınmasından önce gerçekleştirilmektedir. [1]
Değer artış payının, “şerefiye özellikleri
taşıyan” bir mali yükümlülük niteliğinde olduğu kabul edilmektedir. Bu
nitelendirme, değer artış payının hukuki niteliğinin ortaya konulması
bakımından önem taşımaktadır. Şerefiye anlayışında, kamu faaliyeti veya kamu
kararı sonucunda taşınmazının değerinde artış meydana gelen kişinin, bu artışın
belirli bir bölümünü kamuya aktarması esas alınmaktadır.
Dolayısıyla değer artış payının temelinde
yalnızca gelir elde etme amacı değil, kamu kararıyla meydana gelen ekonomik
değerin kamu ile özel kişi arasında paylaşılması düşüncesi bulunmaktadır. Bu
yönüyle düzenleme, imar kararlarının meydana getirdiği ekonomik sonuçların kamu
yararı bakımından yeniden değerlendirilmesine imkân sağlayan bir araç
niteliğindedir. [3]
II. Değer Artış Payının Hesaplanması ve
Değerleme Sorunu
Değer artış payı uygulamasındaki en önemli
meselelerden biri, taşınmazda gerçekten imar planı değişikliğinden kaynaklanan
ne kadar değer artışı meydana geldiğinin tespitidir. Çünkü taşınmazların piyasa
değeri yalnızca imar planındaki değişikliklere bağlı olarak değişmemektedir.
Bölgedeki ulaşım yatırımları, nüfus hareketleri, ekonomik koşullar, çevredeki
yapılaşma, arz-talep dengesi ve genel gayrimenkul piyasasındaki değişimler de
taşınmazın değerini etkileyebilmektedir.
Bu nedenle sağlıklı bir değer artış payı
hesabında esas mesele, plan değişikliği öncesindeki değer ile plan değişikliği
sonrasında oluşan değer arasındaki farkın belirlenmesi ve bu farkın gerçekten
plan değişikliğinden kaynaklanan kısmının ortaya konulmasıdır. Değerleme
raporları, plan değişikliği öncesindeki mevcut durum ile değişiklik sonrasında
öngörülen durum arasındaki farkı ortaya koymaktadır.
Güncel sistem, taşınmazın plan değişikliği
öncesi ve sonrası değerlerinin yetkili değerleme kuruluşlarının çalışmaları ve
kıymet takdir komisyonunun değerlendirmesi üzerinden belirlenmesini
öngörmektedir.
İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış
Payı Uygulama Yönetmeliği m. 8/1 uyarınca, değerleme çalışması en az iki
yetkili gayrimenkul değerleme raporu alınması gerekmektedir. Ayrıca belirtmek
gerekir ki; birden fazla rapor bulunması halinde Yönetmeliğin 9/4. maddesi
uyarınca; kıymet takdir komisyonunca değer artışı, en az iki yetkili kuruluş
tarafından hazırlanan değerleme raporlarında belirtilen değerlerin aritmetik
ortalama değerinden az olmamak üzere belirlenir.
Alınan raporlar arasında önemli derecede
fark bulunuyorsa; Yönetmelik m. 9/5'e göre, raporlar arasında %20'den fazla
fark bulunması ve komisyonun yaptığı inceleme sonucunda değer artışının gerçeği
yansıtmadığını değerlendirmesi halinde, değerleme kuruluşlarından ek rapor veya
yeniden rapor istenebilmektedir. Buna rağmen çözülemiyorsa, şartları dahilinde
üçüncü bir yetkili değerleme kuruluşundan rapor alınması veya
üniversitelerden/ilgili uzman kuruluşlardan görüş alınması da mümkündür.
Danıştay Altıncı Dairesi'nin 18.03.2024
tarihli, 2022/1428 E. ve 2024/1869 K. sayılı kararında da değerleme raporunun
plan değişikliği sürecindeki yeri ve ilgili mevzuatın hangi tarihteki
başvurular bakımından uygulanacağı ele alınmıştır. Kararda, somut olayın tabi
olduğu geçiş hükümleri dikkate alınmaksızın yalnızca değer artış raporunun
bulunmadığından bahisle plan değişikliğinin reddedilmesinin hukuka uygun
olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. [4]
Bu
kararın ortaya koyduğu önemli nokta şudur: Değer artış payına ilişkin
düzenleme, imar planının kendisinden bağımsız bir mali işlem olarak
düşünülemez. Plan değişikliğinin hangi mevzuata tabi olduğu, başvurunun hangi
tarihte yapıldığı ve değerleme sürecinin hangi aşamada gerçekleştirilmesi
gerektiği birlikte değerlendirilmelidir.
III. Değer Artış Payının Hukuki Niteliği ve
Mülkiyet Hakkı
Değer artış payı uygulamasının en
tartışmalı yönlerinden biri, kamu tarafından alınan payın oranıdır. İlk
düzenlemede imar planı değişikliği sonucunda ortaya çıkan değer artışının
tamamının kamuya aktarılması öngörülmüştür. Ancak Anayasa Mahkemesi, 18.05.2023
tarihli, 2020/42 E., 2023/99 K. sayılı kararıyla “artan değerinin tamamı”
yönündeki düzenlemeyi mülkiyet hakkı bakımından değerlendirmiş ve iptal
etmiştir. [5]
Anayasa Mahkemesinin yaklaşımının
temelinde, kamu yararı ile mülkiyet hakkı sahibi arasında makul bir denge
kurulması gereği bulunmaktadır. İmar planı değişikliği sonucunda meydana gelen
değer artışından kamuya pay aktarılması tek başına mülkiyet hakkına aykırı
kabul edilmemiş; ancak değer artışının tamamının kamuya bırakılmasının
ölçülülük bakımından ayrıca değerlendirilmesi gerektiği ortaya konulmuştur.
Bu
karar sonrasında 3194 sayılı İmar Kanunu'nun Ek 8. maddesinde değişiklik
yapılmış ve güncel sistemde belirli kapsam dahilindeki imar planı
değişiklikleri sonucunda meydana gelen değer artışının %90'ının değer artış
payı olarak alınması öngörülmüştür. 22.11.2025 tarihli ve 33085 sayılı Resmî
Gazete'de yayımlanan yeni Yönetmelik de bu sistemin uygulanmasına ilişkin usul
ve esasları düzenlemektedir.
Burada dikkat edilmesi gereken husus, %90
oranının yalnızca “ranttan kamuya pay aktarılması” şeklinde ekonomik bir tercih
olarak görülmemesidir. Oranın belirlenmesi aynı zamanda mülkiyet hakkına
yönelik müdahalenin sınırlarını da gündeme getirmektedir. Başka bir ifadeyle
mesele yalnızca devletin ne kadar gelir elde edeceği değildir; kamu tarafından
oluşturulan ekonomik değerin ne ölçüde kamuya aktarılmasının Anayasa'nın
mülkiyet hakkına ilişkin güvenceleriyle bağdaşacağı da değerlendirilmelidir.
Değer artış payının mülkiyet hakkı
bakımından değerlendirilmesinde, yalnızca bir bedelin alınmasının mümkün olup
olmadığı değil, alınan bedelin kapsamı ve taşınmaz maliki üzerinde doğurduğu
ekonomik sonuç da dikkate alınmalıdır. Anayasa'nın 35. maddesi mülkiyet hakkını
güvence altına almakla birlikte, bu hakkın kamu yararı amacıyla kanunla
sınırlandırılmasına da imkan tanımaktadır. Ancak bu sınırlandırmanın, mülkiyet
hakkının özünü zedeleyecek veya malike katlanamayacağı bir külfet yükleyecek
boyuta ulaşmaması gerekir. Değer artış payı bakımından da kamu yararı ile malik
tarafından taşınmaz üzerinde sahip olunan ekonomik menfaat arasında makul bir
dengenin gözetilmesi zorunludur.
Nitekim Anayasa Mahkemesi, imar planı
değişikliği sonucunda ortaya çıkan değer artışından kamuya pay aktarılmasını
tek başına mülkiyet hakkına aykırı görmemiş; ancak değer artışının tamamının
kamuya bırakılmasını, taşınmaz malikine aşırı bir külfet yüklediği gerekçesiyle
mülkiyet hakkıyla bağdaşmaz bulmuştur. Buradan hareketle, değer artış payının
anayasal açıdan değerlendirilmesinde belirleyici olan hususun yalnızca kamuya
bir pay aktarılması olmadığı, bu payın hangi değer üzerinden ve ne oranda
hesaplandığı olduğu söylenebilir. Bu nedenle değerleme işleminin gerçek ve
yalnızca plan değişikliğinden kaynaklanan değer artışını ortaya koyması ve
malik üzerinde oluşan mali yükün ölçülü olması, mülkiyet hakkının korunması
bakımından önem taşımaktadır.
IV. Değer Artış Payının Yapı Ruhsatı
Alınmasına Etkisi
Değer artış payının ödenmesi, imar planı
değişikliği sonucunda yapı ruhsatı alınabilmesi bakımından kanunda açıkça
öngörülmüş bir şarttır. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun Ek 8. maddesi uyarınca
değer artış payı, en geç taşınmazın ilk satışı veya ruhsat aşamasında malik
tarafından ödenmekte; ayrıca “değer artış payı ödenmeden yapı ruhsatı
düzenlenemez” hükmü getirilmektedir. Bu nedenle, değer artış payı kapsamına
giren bir imar planı değişikliği bakımından, söz konusu bedel ödenmeksizin yeni
yapı ruhsatının düzenlenmesi kural olarak mümkün değildir.
Bu zorunluluk, değer artış payının peşin
veya taksitle ödenebilmesi imkanından bağımsız olarak değerlendirilmelidir.
Kanunda değer artış payı taksitlendirilmesine imkan tanınmış olmakla birlikte,
değer artış payının tamamı ödenmeden yapı ruhsatı düzenlenemeyeceği açıkça
hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla yalnızca taksitlendirme yapılması veya ilk
taksidin ödenmesi, tek başına ruhsat alınabilmesi için yeterli değildir.
Bununla birlikte, değer artış payının
ruhsat alınması bakımından zorunlu olması, idarece belirlenen bedelin her
durumda tartışmasız ve kesin olduğu anlamına gelmemektedir. Değer artış payının
hesaplanmasına ilişkin işleme karşı hukuki başvuru yollarının bulunması, ödeme
zorunluluğundan ayrı bir mesele olarak değerlendirilmelidir. Başka bir
ifadeyle, mevzuat yapı ruhsatının değer artış payının ödenmesine bağlanmasını
öngörmekte; ancak bu durum, değer artış payı tutarının hukuka uygun şekilde
belirlenmiş olması gerekliliğini ortadan kaldırmamaktadır.
Sonuç olarak, değer artış payı kapsamındaki
bir imar planı değişikliği söz konusuysa, değer artış payı ödenmeden yapı
ruhsatı alınması kural olarak mümkün değildir. İstisna olarak, emsal, inşaat
alanı, yapı yüksekliği ve kullanım amacı değiştirilmemek kaydıyla
gerçekleştirilen ruhsat tadilatları bakımından değer artış payı ödeme şartı
uygulanmamaktadır.
V. Danıştay'ın Yaklaşımı
Değer artış payına ilişkin Danıştay
kararları incelendiğinde, özellikle düzenlemenin uygulanma zamanı, değerleme
süreci ve imar planı değişikliği ile değer artışı arasındaki ilişkinin önem
taşıdığı görülmektedir.
Danıştay'ın imar planlarına ilişkin
yerleşik yaklaşımında, plan değişikliklerinin kamu yararı, şehircilik ilkeleri
ve planlama esasları yönünden incelenmesi gerektiği kabul edilmektedir. Bu
nedenle bir plan değişikliğinin yalnızca taşınmazda ekonomik değer artışı
meydana getirmesi veya bu değer artışı üzerinden kamuya pay aktarılması, plan
değişikliğinin hukuka uygunluğu bakımından tek başına yeterli değildir.
Bu
ayrımın korunması özellikle önemlidir. Aksi halde değer artış payı, planlama
kararının hukuki denetiminin yerine geçen bir “bedel ödeme” mekanizmasına
dönüşebilir. Oysa hukuken yapılması gereken, önce plan değişikliğinin kamu
yararına ve planlama ilkelerine uygun olup olmadığını, daha sonra ise bu
değişiklik sonucunda gerçekten bir değer artışı meydana gelip gelmediğini ve bu
artışın hangi yöntemle hesaplanacağını ayrı ayrı değerlendirmektir.
Sonuç
İmar planı değişikliği ile taşınmaz
değerindeki artış arasındaki ilişki, günümüzde yalnızca şehircilik veya
gayrimenkul piyasası bakımından değil, mülkiyet hakkı ve kamu maliyesi
bakımından da önem taşıyan bir mesele haline gelmiştir. Bir taşınmazın imar
fonksiyonunun değiştirilmesi veya yapılaşma koşullarının artırılması, kamu
otoritesinin aldığı bir karar sonucunda özel mülkiyete konu malın ekonomik
değerini önemli ölçüde yükseltebilmektedir.
Öte yandan sistemin en önemli hukuki
sorunu, değer artışının nasıl hesaplanacağı ve kamuya aktarılacak payın
mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında nasıl bir denge oluşturacağıdır.
Anayasa Mahkemesi'nin 18.05.2023 tarihli, 2020/42 E. ve 2023/99 K. Sayılı
kararı, bu dengenin göz ardı edilemeyeceğini açık biçimde ortaya koymuştur.
Güncel düzenlemede değer artışının %90'ının alınmasının öngörülmesi ise
tartışmayı sona erdirmekten ziyade, değer artış payının oranı, ölçülülük ilkesi
ve değerleme yöntemlerinin hukuki denetimi bakımından yeni tartışma alanları
ortaya çıkarmaktadır.
Sonuç olarak değer artış payı uygulamasında
asıl mesele, imar planı değişikliğiyle ortaya çıkan her türlü piyasa değer
artışının kamuya aktarılması değildir. Hukuken üzerinde durulması gereken, kamu
tarafından verilen yeni imar hakkının taşınmazda meydana getirdiği ekonomik
değer artışının objektif biçimde belirlenmesi ve bu değerin kamu yararı ile
mülkiyet hakkı arasında makul bir denge gözetilerek kamuya aktarılmasıdır. Bu
nedenle değer artış payının gelecekteki uygulamalarında yalnızca tahsil edilen miktarın
değil, plan değişikliğinin gerekçesinin, değerleme yönteminin, hesaplamanın
dayanaklarının ve taşınmaz malikinin mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin
ölçülülüğünün birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Stj. Av. Fatma Şengün
Kaynakça:
1. ERCAN, Erdem / ALPTEKİN, Esra, “İmar Rantı Vergisi Türü Olarak
Değer Artış Payı: Güncel Veriler Işığında Tespit ve Öneriler”, Maliye Dergisi
S. 183, Temmuz-Aralık 2022
2. BAŞDOĞAN, S., “İmar Planı Değişikliğine
Dair Değer Artış Payı Yönetmeliği ve Kamu Yararı İlişkisi”, Mimarlık Dergisi,
C. 58
3. Ezer, A. / Bülbül, D., “İmar Rantlarının
Kamuya Kazandırılması: Uluslararası Örnekler Çerçevesinde Değer Artış Payı
Düzenlemesinin Analizi”, Sayıştay Dergisi, C. 33, S. 127, 2023.
4. Danıştay Altıncı Dairesi'nin 18.03.2024 tarihli, 2022/1428 E.
ve 2024/1869 K. Sayılı kararı.
5.
Anayasa Mahkemesi'nin 18.05.2023 tarihli
2020/42 E. ve 2023/99 K. Sayılı kararı.
