Türkiye; coğrafi ve topografik
yapısı nedeniyle, deprem doğal afeti açısından riskli konumdadır.
Maalesef
ülkemizde deprem kaynaklı zararların azaltılmasına ilişkin yasal düzenlemelerin
yetersizliği, deprem odaklı kentsel dönüşümdeki yavaşlık, deprem eğitimi ve
denetim yapılması konusundaki yetersizlik, zarar azaltmak için yeni kararların
alınmaması ve bilimsel bulgular doğrultusunda ilerlenmemesinden ötürü 1999
depreminden sonra 6 Şubat 2023 tarihli Kahramanmaraş depremi ile ülkemizde çok
fazla can ve mal kayıpları yaşanmıştır. Söz konusu kayıplarla idarenin
sorumluluğu gündeme gelmiştir.
Bu makale
ile İdarenin deprem gibi afetlerde yükümlülüğü; Mevzuat, Danıştay kararları ve
AİHM kararları ile incelenmiştir. Son olarak Depremin Mücbir sebep olup
olmadığı değerlendirilmiştir. İdarenin neden sorumluluğun doğması gerektiğini
bu makale ile açıklamaya çalıştım.
İdarenin Deprem Afetinde Pozitif Yükümlülüğü
Pozitif
yükümlülük, insan yaşamının etkili korunması amacıyla devletin gerekli
tedbirleri almasına ilişkin yükümlülüğüdür.
Bu
çerçevede devlete, bireylere temel haklarını sağlama yönünde olumlu adımlar
atma, bu hakların gerçekleşebilmesi için uygun ortam yaratma görevi
yüklenmektedir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) bağlamında pozitif
yükümlülükler, insan haklarının etkinliğini sağlamak, temel hakların üçüncü
kişiler tarafından ihlâl edilmesini önlemek ve haklardan etkili şekilde
yararlanabilmek amacıyla devlet tarafından alınması gereken önlemler şeklinde
ifade edilmektedir. [1]
AİHM’de
verilen Öneryıldız Kararı [2] devletin yaşama hakkına yönelik pozitif
yükümlülüğüne dikkat çeken önemli bir karar olmuştur. Kararda; Ümraniye’de
yaşanan çöplük patlaması sonucunda kişilerin yaşam haklarının devlet tarafından
korunmadığı, gereken tedbirlerin alınmadığı, bu açıdan devletin sorumlu
tutulması gerektiğine hükmedilmiştir. Çöplük patlaması her ne kadar bir doğal
afet olmasa da idarenin afetlere yönelik alması gereken tedbirler ile yaşama
hakkını nasıl koruması gerektiğinin önemi bu karar ile vurgulanmıştır.
Doğal
afetler açısından idarenin pozitif yükümlülüklerine dikkat çeken Budayeva
Kararı da [3] önemlidir. Kararda, başvurucular, 18-25 Temmuz 2000 tarihlerinde
meydana gelen toprak kaymaları ve taşkınlar nedeniyle ölen yakınları Budayev’in
ölümünden idareyi sorumlu tutmuşlardır.
AİHM;
doğal afetin ne zaman gerçekleşeceğinin idare tarafından belirlenip
belirlenemeyeceği ve bahse konu afetin gerçekleştiği bölgeyi daha önce de
zarara uğratıp uğratmadığı hususunu incelemiştir. Davada heyelan doğal afetinin
aynı bölgede başka seferler de gerçekleşebilir olması taraflarca kabul edilen
bir durum olmuş ancak, bahse konu afetin daha önceden öngörülebilir olup
olmaması hakkında taraflar farklı iddialar ileri sürmüşlerdir. Mahkeme
delilleri incelerken hükümetin 1999 yılındaki afet sonrası zarar gören yapıları
tamir etmek için herhangi bir harcama yapmamış olduğuna dikkat çekmiştir. Bu
açıdan mahkemeye göre sözleşmenin 2. maddesi ihlal edilmiştir. Yine söz konusu
karar ile devletin alması gereken tedbirler ile yaşama hakkını koruması
gerektiği pekiştirilmiştir.
Doğal afetlerde devletin önceden tedbir alması gerektiği açık bir şekilde söz konusu kararlarda vurgulanmıştır.
İdarenin Deprem Nedeniyle Kusura Dayanan Sorumluluğu
Türkiye
deprem coğrafyasında bulunduğundan depremler önceden dahi tam olarak
belirlenemese de olabilecek depremlerin yaratacağı risklerin belirlenerek bu
risklerin sebep olacağı yıkımların en aza indirgenebilmesi için idarenin
çözümler üretmesi gerekir.
İdarenin
halkı bilinçlendirmesi ve deprem konusunda eğitmesi çok önemlidir. Ancak
Ülkemizde aksine eskiden beri deprem bölgelerinde gecekondu yapılaşmalarına
maalesef idare izin vermiş, uygunsuz, hukuka aykırı ve planlara uygun olmayan
yapılara imar affı çıkartmıştır. Binaların inşası sırasında yetkili birimler
gerekli denetim ve incelemeleri yapmamış, bakanlık ve belediyeler ihmalkâr
davranmıştır.
Bunların
sonucunda Marmara Depremi ile Kahramanmaraş Depremi yıkıcı sonuçlara sebep
olmuştur. Yüzbinlerce insan ihmalkârlıktan dolayı ölmüştür.
Devletin
olası deprem halinde meydana gelen zararların en aza indirilmesi için mevzuatlar
hazırlaması, deprem için tedbirler alması ve bu tedbirleri uygulaması
gerekmektedir. Önceden mücbir sebep olarak kabul edilen deprem afeti teknolojik
gelişmelerle öngörülemezlik özelliğini kaybetmiştir. Ayrıca ülkemizin deprem
bölgesi olduğu bilinen bir gerçek olduğundan depremin öngörülemez olduğu iddia
edilemez. Birçok Profesör Kahramanmaraş depremini yıllar önceden uyarmıştır.
İdarenin bilim adamlarına kulak verip gerekli önlemleri alması gerekirken
aksine yapılaşmaya izin vermiştir.
Marmara
Depremi sonrasında açılmış davalar içerisinde, deprem öncesinde merkezi idare
ve yerel yönetimlerin bu konu hakkında üzerlerine düşen sorumlulukları yerine
getirmemeleri nedeniyle, yıkım sebebiyle zarar oluştuğuna dair tazminat
talepleri mevcuttur. Açılan bu davalarda; tazmin talepleri 190 dava ile, talep
çeşitleri arasında 4. sırada yer bulmuştur.[4]
Ülkemizde
sık sık deprem olan bölgelerde idarenin gerekli tedbirleri alıp, imar hukuku
kapsamında öngörülen regülasyonları sıkı bir şekilde uygulayıp deprem sonrası
için aksiyon planları yapması gerekir.
Türkiye
Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir. İdare sebep olduğu zararları tazminle
yükümlüdür. İdarenin bu eylemleri yerine getirmeyip eylemsiz kalması da kusur
kabul edilmektedir. Yine afet sonrasında idarenin, afetzedelere yapacağı
yardımlar mevzuatta belirtildiği halde, idare bu yardımları yapmakta gerekli
özeni göstermezse de kusurlu davranmış olacağı kabul edilmektedir.
Sakarya
İdare Mahkemesi, 1999 tarihinde meydana gelen deprem neticesinde yıkılan
adliyede, görevli gece bekçisinin hayatını kaybetmesi sonucunda, kişinin
yalnızca kamu hizmetini yürütüyor olmasından dolayı, idarenin mevcut durumda
kusuru bulunmasa bile sosyal risk kapsamında zararı tazmin etmesi gerekliliğine
karar vermiştir.[5]
İdarelerin,
nizami şehirler oluşması için sağlam yapıların inşasını ve imar planlarını
denetlemek görevleri de mevcuttur. Kaçak şekilde inşa edilmiş yapıların ve
gecekonduların imar affı kapsamında affedilmesi ve kanuna uygun hale
getirilmesi de deprem kapsamında yanlış kabul edilen işlemlerdendir. Plansız kentleşme,
arazinin yanlış kullanımı, gecekondulaşma, imar mevzuatının uygulanmaması veya
denetiminin sağlanamaması uygulamadan kaynaklı sorunlar arasındadır. Deprem
gerçekleşmeden önce idarenin sorumlu tutulması gereken diğer bir alan ise
yukarıda da açıklandığı üzere imar uygulamaları açısından denetim
yükümlülüğüdür.
İdarenin
şehirleri planlı bir şekilde sağlam yapılar ile donatması gerekirken uygulamada
plansız ve çarpık kentleşmesinin yaygın olduğu görülmektedir. Araziler yanlış
amaçlarla kullanılmakta, yapılar imar affı kapsamında affedilip kanuna uygun
hale getirilmektedir. İdarenin bu uygulamaları denetlemesi ve kamu yararı için
düzenlemesi gerekmektedir. İdare deprem öncesinde üzerine düşen görev ve
yükümlülükleri yerine getirmezse, denetim görevini icra etmezse sorumlu kabul
edilmelidir.
DİDDK bir
kararında, depremden dolayı zarar gören binanın yapı ruhsatına aykırı inşa
edilmiş olmasından dolayı yıkıldığını; idarenin öncesinde tespit yapıp
mühürleme işlemini gerçekleştirdiğini ancak daha sonrasında yıkım kararının
uygulanmadığı ve devamında da yerleşime açılmasına müsaade edildiğinin
anlaşıldığını, bu açıdan idarenin afet öncesi sorumluluklarını yerine
getirmemesi nedeniyle sorumlu tutulması gerektiği belirtmiştir.[6]
Adapazarı’nda
gerçekleşen deprem olayında, kiracı olarak oturan kişi, ruhsatsız inşa edilen
binanın yıkılmasından dolayı uğradığı zarar için belediye ve bakanlığı davalı
olarak göstermiş, Danıştay ise belediyeyi denetim görevini yerine getirmemesi
nedeniyle %100 kusurlu bulmuş, bakanlığı deprem bölgesi haritalarını
hazırlaması ve ilgili yönetmelikleri çıkarması nedeniyle üzerine düşen
yükümlülükleri yerine getirmesinden dolayı kusursuz bulmuştur.[7]
Danıştay
kararlarından da anlaşıldığı üzere idarenin depreme yönelik gerekli önlemleri
alması ve denetlemesi gerekmektedir. Danıştay deprem bölgesi haritaları ile
ilgili yönetmelikleri çıkartan bakanlığı söz konusu görevleri yerine getirdiği
için kusursuz bulurken Belediyeyi depremden önce gerekli önlemleri almadığı ve
yönetmelikleri uygulamadığı için kusurlu bulmuştur.
İdarenin yer seçimi ve imar planından kaynaklı sorumluluğu
İdare
meydana gelen bir depremden sorumlu olmamak için imar planlarını İmar Kanunu’na
göre hazırlamalı ve kişilerin bu planlara uyarak inşada bulunmalarını
zorlamalıdır.
Konuya
ilişkin bir Danıştay kararında; “1/5000 ölçekli nazım imar planı açıklama
raporuna göre Adana ili, deprem riskleri açısından hassas bir konumdadır.
Türkiye’nin deprem bölgelerini gösteren haritada genel olarak ikinci derece
deprem bölgesi içinde, kısmen de üçüncü derece deprem bölgesi kuşağında yer
aldığından imar planı kararları bu fiili durum gözetilerek belirlenmesi
gerekmektedir.” ifadesi ile idarenin imar planlarında deprem bölgelerini
göstermesi gerektiğini, imar planlarının ikinci veya üçüncü derece deprem
bölgesinde bu durumların gözetilerek belirlenmesi gerektiğini belirtmiştir.[8]
Deprem riski bulunan alanların bilimsel belirlemeler uyarınca tespit edilerek, bu belirlemelerin imar planlarına yansıtılması açısından idarenin sorumlu olduğuna hükmedilmiştir.
Deprem Mücbir Sebep Sayılabilir mi?
Mücbir sebep, sorumluluğu ortadan kaldıran öngörülemez ve
önlenemez sebeplerdir. Mücbir sebepler nedensellik bağını keserek sorumluluğu
ortadan kaldırmaktadır.
Mücbir sebebin şartlarının gerçekleşmesi için idareye özel
kişilere nazaran daha az esneklik sağlanması gerekir.
Son
dönemlerdeki teknolojik ilerlemeler ile depremlerin öngörülemez ve önlenemez
olma nitelikleri ortadan kalkmıştır. Zira depremler sürekli olarak
kaydedilmekte ve fay haritaları çıkartılmaktadır. Riskli bölgelerin nerelerde
olduğu net olarak bilinmektedir. Japonya gibi deprem ülkelerindeki gelişmiş
bina yağım teknikleri ile depremlere başarılı şekilde karşı koyulabildiği
açıktır. Dolayısıyla depremlerin önlenemezlik unsurunu da eskisi gibi
karşılamadığı açıktır.
Konuyla
ilgili bir Danıştay kararında Danıştay’a göre heyelan doğal afetinin mücbir
sebep teşkil edip etmediği önemli olmayıp, meydana gelen zarara heyelanın
değil, daha öncesinde de heyelan gerçekleşme ihtimali olan ve bilinen bir
bölgede ruhsatı olmaksızın çalışan bir kahvehanenin varlığına müsaade edilmesi
sebep olmuştur. Danıştay bu kararında mücbir sebepten hiç bahsetmeyerek karara
yorumunu katmış, doğrudan idarenin sorumlu olduğuna karar vermiştir. [9]
1999
depremi öncesi gerçekleşen depremler için meydana gelen zararlarda doktrin,
doğal afetlerde mücbir sebep varlığını kabul etmiş ve zarar tazmini için
idarenin kusursuz sorumluluğu kapsamında sosyal risk ilkesi ile bu zararların
tazmin edilmesi gerektiğini belirtmiştir. 1999 Depremi sonrasında ise;
depremin, idarenin sorumluluğunu doğrudan kaldırmayacağı, kusuru oranında
sorumluluğun devam etmesi gerektiği kabul görmüştür.[10]
Deprem
kuşağında olan bölgelerde, yerleşim ile ilgili alanların deprem gerçeği göz
önünde bulundurularak belirlenmesi, bu bölgelerdeki yapılanmalara ilişkin
kararların alınması, yerine getirilmesi ve denetlenmesi gerekir. Bu işlemler
yerine getirilmediği takdirde meydana gelecek zararlarda depremi mücbir sebep
olarak kabul edip idarenin illiyet bağını kesmek mümkün olmayacaktır. Çünkü sık
sık depremlerin yaşandığı ülkemizde depremler öngörülemez değillerdir. İdare depremin
gerçekleşme ihtimalini göz önünde bulundurmalı ve ona göre hareket etmeli,
tehlikeden kaçınmalıdır. Daha önce devamlı tekrar eden bir olayın öngörülemez
olması mümkün olmadığı gibi, bu olay için alınmayan tedbirler için de
“öngörülemez” denilmesi mümkün olmayacaktır.
Mücbir
sebebin bir diğer şartı, durumun önlenemez nitelikte olmasıdır. Yukarıda da
vurgulandığı üzere, teknolojik ilerlemeler sonucu, idarenin kullandığı teknik
araç/malzemelerdeki gelişmeler, bir olayın önlenemez olması niteliğini
değerlendirilirken eskiye nazaran daha dikkatli davranılmasını
gerektirmektedir. Mücbir sebep sayılan doğal afetlerin bahse konu teknolojik
aletler ile önceden fark edilmesi ile idarenin bu afet için önlem alması
kolaylaşmıştır. Bu sebeple daha önceleri mücbir sebep sayılan deprem, günümüzde
mücbir sebep olarak kabul edilmemelidir. Sık sık depremlerin yaşandığı
ülkemizde depremi mücbir sebep olarak nitelendirmek İdare lehine bir yaklaşım
olacaktır.
Danıştay,
deprem kuşağında yer alan bölgede deprem gerçeğinin veri olarak alınması
suretiyle yerleşme ile ilgili alanların belirlenmesine, bu alanlardaki
yapılaşmaya ilişkin kararların, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili idari
faaliyetlerin bütününü dikkate alarak, idarenin olumsuz eyleminin bulunması
durumunda depremin mücbir sebep olarak değerlendirilmesi ile zararla illiyet
bağını kestiğini kabul etmemektedir. Bu nedenle de ileri sürülen zararın
oluşumunda idarenin hizmet kusuru bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi
gerektiğini hükme bağlamıştır.[11]
Deprem
önlenemese bile gerekli çalışma, araştırma, kontrol ve denetlemelerin yapılarak
meydana gelecek zararların azaltılması mümkündür. Aksi taktirde hizmet kusuru
ile idarenin sorumluluğuna gidilebilir.
Stj. Av.
Yunus Emre Pekcan
Kaynakça:
1. Metin, Y. (2010), “Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesinin Yaşamın ve Sağlığın Korunması ile İlgili Olarak Taraf Devletlere
Yüklediği Pozitif Yükümlülükler”, Uluslararası İlişkiler, 7(27), 113.
2. ÖNERYILDIZ v. TURKEY (coe.int) (Osman Doğru İnsan hakları Avrupa Sözleşmesi Önemli kararlar 86.)
3. BUDAYEVA AND OTHERS v. RUSSIA (coe.int)
4. Şengün, a.g.m., 2007, 71.
5.
Kozanoğlu, 2020, a.g.t., 150-51. Benzer nitelikte karar; AYİM2D, E. 1982/619,
K.T. 27.10.1982, AYİMKD, 1983, S.2-3-4-5, s.327. 229
6.
DİDDK, E. 2008/106, K. 2012/1433, KT. 08.12.2012, KY.
7.
D6D, E.2007/5045, K. 2008/20, KT. 15.01.2008
8.
D6D, E. 2016/3879, K. 2020/6616, KT. 02.07.2020
9.
İdari Yargı Kararları Kapsamında Deprem Nedeniyle İdarenin Kusur Sorumluluğu
Melike Çolakoğlu 81
10. D10D, E. 1993/724, K. 1993/3146 KT. 13.09.1993.
11. D11D, E. 2005/1353, K.2007/6248, KT. 29.06.2007.
